4月12日，中国政府网公布三大政策性银行深化改革方案获得国务院批准，其中明确提出：国家开发银行“要坚持开发性金融机构定位”，中国进出口银行“强化政策性职能定位”，中国农业发展银行“坚持以政策性业务为主体”。
但此后的两个月，相关方案全貌尚隐而未见。各方对此颇有期待。
《财经国家周刊》记者获悉，早在2006年筹备全国金融工作会议期间，央行就开始牵头研究推动政策性银行改革。本届政府成立以来，按照国务院的部署，央行于2013年上半年再次牵头成立改革研究小组，下设三个专题小组，专题研究国开行、进出口银行和农发行改革问题。专题小组均由央行分管领导任组长，成员包括约10余名有关部委代表，分别来自国家发改委、财政部、银监会、国家税务总局、国务院法制办、国务院研究室等部门。
改革之动力，缘于两大现实的问题：一是当前体系已严重阻碍了机构的可持续发展，不改不行;二是“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带和新型城镇化等国家战略的系统性实施，迫切需要强有力的政策性金融支持。
相关改革的推进，决策层已经加快节奏。十八届三中全会《决定》明示：要“推进政策性金融机构改革”。2015年中央政府工作报告中，依据整体改革的原则指出，要“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。
记者从财政部获悉，三大政策性银行改革方案将从机构定位、业务范围、风险补偿机制、治理结构、财税支持、资本金补充等多个方面作出部署，针对政策性银行“抢商业银行饭碗”等社会争议问题会提出解决办法，并修订三家机构的原有章程。这些信息再一次显示出决策层在此项改革上的决心和魄力，给社会带来了深改步步为营的新期待。
方案的制定，标志着政策性金融改革迈出了第一步。改革过程仍可能面临诸多难题。三家机构接下来将面临“大手术”还是“微整形”?组织架构将会怎样变化?暧昧不明的业务边界能否顺利框定?适用于商业银行的监管体系能否直接套用?
自2006年研究政策性银行改革至今，政策性银行系统性顶层设计方案，备受关注。
四大改革要点
《财经国家周刊》记者分别走访了央行、银监会、财政部、国务院法制办等相关部委，走访了国开行、进出口银行、农发行三家机构，了解到此次方案触及范围之广、改革力度之大，至少体现在四个方面：
首先，明确机构定位和发展方向，为三家机构划定业务范围。国开行坚持开发性金融机构定位，进出口银行强化政策性职能定位，农发行坚持以政策性业务为主体。
国开行将主要从事开发性业务，如新型城镇化、保障性安居工程、“两基一支”、支持“走出去”等业务;进出口银行与农业发展银行从事政策性与自营性业务，须分账管理，设立国际通行的国家账户和银行账户。同时，还明确了政策性业务的风险补偿机制，视情况由国家财政予以事前或事后补偿。
进出口银行与农发行的自营性业务不同于商业性业务，相比之下更类似开发性业务理念，保本微利、自负盈亏。
其次，建立并加强约束机制，主要包括资本约束和负债约束两方面。
“过去，三家机构基本没有监管成本，业务和规模发展缺乏边界约束。”银监会一位参与方案设计的人士说，这次改革首先敲定了对资本充足率的要求，未达标则将被勒令缩减或暂停部分业务。三家机构将从2014年起，五年内将资本充足率考核指标从8.9%逐年增加至2018年的10.5%。
再次，完善组织架构和治理结构，重点在于完善董事会、监事会结构。
国开行早在2008年就依据公司法设立董事会，而格局尚待改造;进出口银行曾于上世纪90年代成立董事会，而之后少有实质运转;农发行则将设立全新董事会。对此，方案明确提出，每家机构均会迎来4名部委董事，形成原机构董事、部委董事和股权董事的“铁三角”。国开行的监事会，还将采取“以外取内”的方式，重新构建并加强机制体制建设。
最后，三家机构对原定章程进行修订、完善。 “难点在于章程修订。”前述进出口银行人士说，改革要实现章程化、制度化和法制化，最难啃的“硬骨头”就是细则制定。
而前述财政部人士坦言，观点之一是既想让三家机构有助于财政政策、货币政策的上通下达，又不希望它们规模扩张太快而导致出现必须由财政兜底的风险。尤其眼下财政负担较重，更应注意把这三家机构管好管住。“不能开快车，不管刹车”。
业务红线如何划清
改革的一大焦点在于“边界”问题。从国开行角度看，是开发性和商业性业务的边界问题;而从进出口银行和农发行角度看，则是政策性、自营性业务的边界问题。
长期以来，社会上一直对政策性银行有微辞,有观点认为政策性银行一边享受着国家信用发债融资，一边与商业银行真刀真枪抢市场，“吃皇粮还抢粳米”。
这反映的还是“边界”问题。
过去有一种定义提出，开发性金融是依托国家信用，通过市场化运作来缓解社会发展瓶颈制约的金融支持模式。其核心是通过银政合作主动建设市场，把空白、缺失的市场培育成熟，实现商业可持续。
《财经国家周刊》记者从银监会获悉，本轮深化改革方案首次对开发性金融做出官方释义，其主要特征为“服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利”。
“有误解认为，这些描述似乎放之四海而皆准。”前述参与方案设计的人士说，实际上，国开行获得了更大的自主性，能够在符合国家战略的前提下自主决策。“真正的开发性金融，是介于商业银行高利润项目与政策性银行低利润、亏损项目之间的空白地带，不以盈利最大化为目标。”
据悉，国开行将继续从事“两基一支”、民生金融、国际合作、综合经营四大主要业务板块，重点支持棚改、铁路、水利、新型城镇化、集中连片扶贫、“一带一路”和装备制造“走出去”等领域。
进出口银行与农发行两位高管也向《财经国家周刊》记者证实，其各自的业务边界也将得到确定。
例如，农发行除去传统的粮棉油收购业务外，还要加大农业、农村基础设施业务，以及水利工程建设和贫困地区公路建设等领域的支持。有消息说，其自营性与政策性业务将实行“三七开”。
进出口银行的情况则有所区别——与国际上进出口金融机构普遍减少直接信贷相类似，进出口银行将加大与担保、保险机构的合作，实现转型。也就是说，进出口领域中指令性的直接信贷业务将越来越少，进出口银行的政策性和自营性业务比例，也暂时不会有明晰的分界线。
“业务边界很难精准划分，但章程修订中会细化，并根据形势变化动态调整。”前述参与方案设计的人士告知，目前，三家机构首先要设立国家账户和银行账户，并根据不同账户实施不同的考核标准。
事实上，据前述财政部人士透露，上半年财政部就在着手业务红线的划分，但仅仅是大方向、“粗线条”。
例如，“一带一路”中同一项目就可能出现“抢食”纷争;新型城镇化建设中的通水、通电等基础项目完成后，紧随而来的地产项目是否还要政策性金融?
“难免会有业务重叠。”前述参与方案设计人士认为，避免纷争需要由监管层来协调，对开发性、政策性金融的适时退出加以引导，不能一味让其承担商业银行不愿做、不能做的项目，导致自身经营的不可持续。
相关人士进一步表示，“粗线条”划定后，具体领域和项目将由各自董事会决策，三年一次动态调整，逐渐形成有效的动态评估机制。一方面由国务院视需要来下指令，一方面由董事会与有关部门商议后上报国务院进行调整。“这一切还都在探索之中”。
“大手术”如何动刀
“这一次是‘大手术’而非‘微整形’。”一位国开行高管说，改革将在组织架构、人员配备上动刀。
国际上，以开发性业务为主的世界银行集团，就根据业务性质采用了子公司治理模式，旗下拥有国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司等五大机构。
另一家全球知名的政策性银行——德国复兴信贷银行(KFW)，旗下也月4个业务本部和5个子公司拥有。
“这在国际上很常见，目的就是分离政策性与商业性金融。”中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚表示，一些机构甚至拥有专业从事某领域信贷业务的商业银行。
一位监管层人士告诉《财经国家周刊》记者，此次方案也将借鉴国际经验，鼓励条件成熟的机构进行事业部改革和子公司治理。
其中，农发行的业务模式相对简单，股权投资业务较少，短期内尚无较大调整。而国开行已拥有投、贷、债、租、证的全业务模式，将在此基础上加以完善。
具体上，子公司独立性将更强，拥有一整套内部架构，事业部则介于总行部门和子公司之间，由总行统筹进行矩阵式管理。至于如何选择，将视业务重要性、阶段性和收益性而定。
去年，被称为中国版“住房银行”的国开行住宅金融事业部，就实现了单独核算，以市场化方式发行住宅金融专项债券，重点用于支持棚改、城市基建等领域。
至于进出口银行，则将遇到更大范围的转型——早在2007年，进出口银行便设立了特别融资账户部，以基金投资来支持高新技术产业发展，陆续投资了中意曼达林基金、国科瑞华基金、中国-东盟投资合作基金、中加自然资源投资合作基金等十多只产业基金，这些业务均独立于银行业务而存在。
接下去，上述产业基金将不断得到复制，股权投资模式也将逐步强化，必要时还可能设立专门从事股权投资的子公司。
三家机构的大动刀，将使其监管难度骤增，现有监管体系亦将迎接一场“大手术”。银监会政策银行部主任周民源说，鉴于开发性、政策性银行自身定位的约束性，对其监管不能完全照搬商业银行的监管方法，目前暂定是在商业银行监管的框架下实施差异化监管。
据悉，监管层正在起草针对性的“差异化非现场监管指标体系”，力求在商业银行监管指标框架下体现出差异性。例如，不良贷款率等风险指标将等同于商业银行监管，农发行自营业务的贷款集中度也将接受考核;而资本利润率等收益指标，以及存贷比、流动性等将不作硬性约束，仅着重关注贷款期限错配等问题。
“会更强调沟通，而非强制性执行。”前述监管层人士说，该体系将包括对三家机构的分账监管，以及对其事业部、子公司的创新性监管模式等内容。“内容多、难度大，目前还无时间表”。
而前述财政部人士告诉《财经国家周刊》记者，最难的还是统筹部委利益。其实，财政部一直对三家机构的盈利尤其上缴税收有着隐性要求，压力之下，难免跨出业务红线。因而，改革还须从根源上解决问题。
“关键是要有法可依。”国务院法制办一位司局级人士坦言，自2006年“政策性银行管理条例”因“时机不适”夭折后，就再无部门牵头政策性银行立法。
争议董事会重构
不久前，国开行董事长胡怀邦对外表示，国开行董事会将增加国家发改委、财政部、商务部和央行四大部委的董事，以发挥在重大决策上的统筹协调作用。
多家部委均证实，三大政策性银行都将分别迎来四名部委董事，基本由副部级以上官员担任，或按照《公司法》三年一轮换。届时，新董事会将包含原有的机构负责人、部委董事和股权董事三大部分，形成具有制衡力的“铁三角”架构。
资料显示，国开行2008年成立股份公司时曾规定，部委官员一旦成为其董事，须完全离开原有岗位。而此次改革方案的规定是，新增的部委董事可在三家机构中兼任董事，这是一种变化。
前述财政部人士认为，该架构的设计符合国际惯例，三家机构均为国有全资，财政部作为出资人代表可以派驻董事，各大部委作为国务院组成部门亦可以派出董事，以便从各自领域对公司治理提出合理建议。而部委董事能否充分拥有《公司法》中规定的表决权，还有待观察。
其中，董事会人事变动也会是焦点。以国开行为例，截至2013年末，财政部、汇金公司和全国社保基金理事会分别持有其50.18%、47.63%和2.19%的股份。即将落地的注资，将调整这一结构。根据《财经国家周刊》记者从多家部委获得的信息，不排除汇金公司继续注资的可能性，而鉴于开发性业务属于保本微利，贷款期限较长，社保基金从安全性与收益率考虑，选择不再注资的可能性较大。
除此以外，国开行现有独立董事的去留问题，亦受到关注。
目前，国开行董事会成员共13人，除胡怀邦与郑之杰两位正副董事长外，还有章树德、宋爱武、雒宓、庞继英、黄维佳等8名非执行董事，以及杜俭、郑新立、陈小云3名独立董事。其中，杜俭已逾70岁，曾任国务院国有重点金融机构监事会主席、银监会案件专项治理监督组组长等职;郑新立与陈小云亦接近70岁，分别拥有国家计委(现发改委)和央行条法司等工作背景。
“《公司法》规定必须设立独董，但这并不一定适用于政策性银行目前的状况。机构定位及现有独董的年龄等因素，都将其去留问题提上了桌面。”前述参与方案设计的人士说，进出口银行与农发行可能不会预留独立董事席位。
这也引来了争议——有部委人士认为，独董的存在是一种制衡力，甚至还应该在董事会中引入国务院发展研究中心等权威智库的专家，更科学地审时度势。
加强外部监事会
比重构董事会动作更大的，莫过于加强内部管控和外部监督这一新课题。其重点是加强外部监事会的职权力量。
三家机构中，进出口银行与农发行已有的监事会将得到完善和加强，而国开行将根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》尽快组建外部监事会，取代现有的内部监事会。
该条例规定，国有金融机构监事会由国务院派出，代表国家对国有金融机构的资产质量、国有资产保值增值状况实施监督，并对其财务活动及董事、行长(经理)等主要负责人的经营管理行为进行监督。
监事会不仅有权查阅财务会计资料，还有权查阅其与经营管理活动相关的其他资料，验证其财务报告、资金营运报告的真实性，并检查其经营效益、利润分配等情况，据此对主要负责人提出奖惩、任免建议。
新设的外部监事会，除主席由中组部任命外，其余成员由银监会进行管理。成员将分为专职监事与兼职监事，前者由司局级和处级公务员担任，后者将由相关部委派出，并包含少量外聘会计人士，任期3年且不得在同一机构连任。
“只有不在机构拿工资，升迁不受其限制，监事才能真正发挥作用。”前述监管层人士坦言，不然的话，外部监督就是一纸空谈。
成立于2008年的国开行内部监事会，目前由原农发行副行长刘梅生任监事长，耿建云、冷向洋为股东代表监事，胡小明、胡红专为职工代表监事。其中，耿建云曾任职于财政部预算司，冷向洋和胡红专均具有其他金融机构监事会成员的经历，后者目前为国开行稽核评价局正局级副局长。
“过去大多是各部门派驻，如今或撤走或去职，较难操作。”前述国开行人士说，人员去留会充分尊重本人意愿。
农发行的一些历史问题，则仍在凸显内控系统的重要性。
公开信息显示，1995年前后，农发行曾以虚列支出套取资金、变相融资收取高息等方式私设“小金库”，累计金额曾达数千万元。1996〜1999年，农发行又暴出以租赁名义，委托某企业购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中8.1亿元曾被挪用投入股市，农发行前后两任副行长胡楚寿、于大路因此案落马。
2004年，农发行吉林分行在全国粮库抽查工作中被发现粮库账目与实际不符，约65亿元粮食收购专项贷款化为乌有。次年，该分行榆树支行又有3.7亿元贷款被粮食企业挪用。2010年， 又传出农发行开展三年的市场化涉农业务，不良贷款率高达21.5%。
前述监管层人士表示，防范道德风险确实需要内外部结合，出以重拳。国企改革“1+15”顶层设计方案中，对监事会改革有专门的文件和细则，“后续可能会在金融机构适用的范围内有所借鉴”。
