政策性银行的转型无疑是今后一段时间中国金融改革的重点。刚刚因为对互联网金融发表观点而引起广泛关注的中国投资有限责任公司副总经理谢平近日表示，“现在关于政策性银行的改革方案有两种，一种是‘机构分立’，一种是‘分账管理’。我认为‘机构分立’比‘分账管理’要好，因为分账管理仍然有很大道德风险。”
据介绍，1994年，我国组建了三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。建立政策性银行的初衷是改变当时工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营，又承担大量政策性任务的状况，因为两种业务混同，严重阻碍了这四大银行成为现代商业银行。
时至今日，政策性银行也演变成了当初的专业银行，“这三家政策性银行的状况用一句话来概括就是，商业性业务也做，政策性业务也做。”谢平称。由此导致的结果是，政策性银行与商业银行业务领域的重叠越来越多，业务边界难以划清，政策性银行没有预算软约束，依靠国家补贴兜底，而商业银行则必须接受市场约束，诱发政策性银行与商业银行的不公平竞争。
政策性银行的改革其实一直在进行，只是成效不大。谢平介绍，2007年，国家开发银行启动商业化改革，但仍承担大量政策性业务，债信问题缺乏系统性解决方案，2010年以后“一年一延”，目前延至2013年底；中国进出口银行明确了政策性银行的定位，国务院两次批复改革方案，但特别在自营性业务的范围界定和规模限制上各方分歧很大，改革基本停滞；中国农业发展银行改革没有方向，业务越来越混合。
谢平表示，政策性银行继续改革的核心难题是每一家政策性银行都以国家利益、国家战略需要等为业务价值，但又开展了大量商业性业务（或自营性业务），两类业务边界不清楚，混合经营，混合核算，造成政策性银行职能定位不清、决策机制不明、考评机制不完善。此外，监管部门没有建立专门的监管制度，基本沿用对商业机构的要求，而政策性银行经常利用政策性定位规避市场监管，监管失效问题严重。
谢平指出，政策性银行改革出现多次反复，根本原因不在银行本身，还在于我国经济领域中政府与市场的边界不明确，而且在变化之中，造成地方政府与贷款企业的资金套利、政策性银行的监管套利以及债券投资者的道德风险。“政府有很多所谓的重大项目、专项基金、政府指定账户，这些都为政策性银行开展商业性业务留下了空间。目前的局面可以说是多方盈利，首先是地方政府和企业从政策性银行可以获得便宜的资金；再者是政策性银行从事业务时亏了算政策性业务，赚了算商业性业务；三是购买政策性金融债券的投资者也高兴，所有的政策性金融债都是主权债，全由国家兜底。谁承担最终责任呢？财政部，它是7万亿政策性金融债券的主人。”
谢平认为，政策性业务与商业性业务兼营存在“内在冲突”，让政策性银行规模过快膨胀、道德风险大，“政策性银行利用国家信用弥补部分领域的市场失灵，为国家的经济社会目标提供资金，并引导社会资金参与，这是中国特色的开发性金融理论，这是对的，但要遵循一些原则”。在谢平看来，政策性银行的基本边界包括：有限优惠原则，政策性银行受国家财政支持，以国家信用为基础，本身就是给予优惠，比如融资利率低于商业性机构；规模限制原则，政策性银行的负债属于财政负债，应以财政约束为核心完善监管，防止资产负债表无序扩张以及由此造成的政府信用透支和国家债务风险；透明度原则，财务状况要对社会公开透明，如同财政支出；非盈利原则，不能从事商业性业务，不与商业银行竞争。
2013年4月，国务院部署了金融领域的19个重大课题，其中有“推进进出口银行、农业发展银行和开发银行改革”。谢平的观点旗帜鲜明，“分账管理”仍然有很大道德风险，不如“机构分立”，“政策性银行完全剥离商业性业务，纳入中央政府预算管理，业务由财政部专门管理。”谢平表示，政策性银行的业务范围和用途应由国务院规定，有长期和短期的，是明确、具体的，但不能是模糊的（比如“国家战略需要”），而且可以动态调整。“政策性银行的业务领域不是一成不变的，应该随着一个国家不同时期经济结构的调整来决定业务进入、退出的问题，当商业性金融进入了新的深度和广度，可以支持某个行业的发展时，那么政策性金融就要退出，这样才能带动产业发展的功能。”谢平告诉记者。
