财政体制改革多遵循“保基数、动增量”的原则，地方政府在改革前夕，多有做大基数的冲动，这样能更好地维护地方政府利益。地方做大基数，多是追溯以前欠税。
即将于5月1日全面推开试点的营改增，被认为是1994年分税制改革以来最深刻的一次财税改革。除了优化现有税收体制外，营改增也将触动中央和地方收入关系。
收入调整前夕，各方开始角力。4月18日，财政部和国税总局公布《关于认真做好全面推开营改增试点前税收征管工作的通知》(以下简称“通知”)，明确指出部分地方出现了营业税、营业税改征的增值税等收入非正常增长的情况。这其中既有经济企稳、房地产业回升等原因，也有搞运动式回溯性清税，甚至弄虚作假收过头税等因素。
《通知》明确，营改增试点前发生的应补缴税款的，仍由原主管地税部门追缴;至于地方收入增幅明显异常的地区，在核算2016年央地增值税分配时，对不合理部分将予以扣回。
地方财政厅相关负责人对21世纪经济报道记者表示，经济增速下行，地方财政收支平衡压力加大。当前收入“非正常”增长，主要是追缴以前欠税，比如涵养税源、减免税政策等带来的历史上应收未收部分。由于信息不对称、过渡方案未公布，一些地方出于改革惯性，有抬高基数的冲动。
部分地方收入“非正常”增长
今年以来，GDP增速仍在下行通道中，房地产市场销售火爆却带动财政收入出现“逆势回升”态势。
一季度财政收支数据显示，一季度地方一般公共预算本级收入实现2.32万亿元，同比增长10.4%;而同期中央财政收入实现1.57万亿元，同比仅增长1.2%。
4月15日，财政部对上述央地收入增速分化给出的理由是，受一般贸易进口下降、车辆购置税政策调整翘尾减收等因素影响，中央财政收入增幅偏低;而受部分地区房地产销售回暖、房地产相关税收增长较快拉动，地方财政收入增幅回升较多。
而1-2月份，全国规模以上工业增加值同比实际增长5.4%，相较去年12月份增速继续回落0.5个百分点。国内增值税还受累于PPI等价格因素的连续负增长，2015年增速较低，部分月份甚至为负增长。
但1-2月份，国内增值税5907亿元，同比增长10.3%，剔除营改增转移收入影响后增长8.5%。财政部给出的解释是，由于上年基数较低。
当时有财税专家对21世纪经济报道记者表示，国内增值税较高的增速，有点难以解释，后续趋势不好判断。
一季度国内增值税增速有所走低。1-3月份，国内增值税8248亿元，同比增长6.6%，剔除营改增转移收入影响后增长3.8%。
惯性抬高基数?
财政系统人士对21世纪经济报道记者表示，对照历史数据，很容易看出地方财政收入作假行为，比如营业税收入不可能增长那么快。
1994年分税制改革也曾遭遇类似现象。央地收入调整遵循“保基数、动存量”的原则，保证1993年地方收入这一基数，仅调整增量收入分配关系，地方政府抬高1993年收入基数的做法比较普遍。
财政部在通知中明确要严肃财经纪律，保障纳税人合法权益。
如，严禁跨月、跨季度征收或调整预征缴办法提前征收;严禁改征增值税收入进项税抵扣部分该抵不让抵，对企业该退税的不退或缓退;严禁运动式清理欠税、补税，属正常办理程序除外;严禁5月1日前要求纳税人先缴或多缴，5月1日后办退或少缴;严禁采取人为手段不开增值税发票，或增加开票手续;严禁与企业串通调账等。
地方之所以刻意抬高税收基数，来源一个“扰动因素”——营改增推开后，增值税中央和地方分享比例将面临调整，改革方案尚未最终出台。
日前，财政部副部长史耀斌表示，增值税央地收入调整过渡方案正在制定中，中央和地方收入格局将保持稳定，会保证地方财政收入，改革的原则是“存量不变，只变增量”。
一位地方财政厅的相关负责人对21世纪经济报道记者表示，央地收入调整方案在1月份曾征求地方意见，但意见征求仅限于省级层面，由于方案涉密，没法对下传达意见，存在信息不对称的现象。
上述负责人进一步表示，财政体制改革多遵循“保基数、动增量”的原则，地方政府在改革前夕，多有做大基数的冲动，这样能更好地维护地方政府利益。地方做大基数，多是追溯以前欠税。
一位地方税务局相关负责人对21世纪经济报道记者表示，营业税改为增值税，征管部门也从地税转到国税，地税部门选择在试点前将历史欠税，或者出于涵养税源应征未征的税收收上来，这种一次性的行为，对地方收入有好处。
为此，财政部上述通知，明确了营改增试点前税收征管的职责分工。通知指出，5月1日后，试点纳税人纳入营改增试点之日前发生的应税行为需要补缴税款的，应按照营业税政策规定补缴营业税，由原主管地税机关负责相关欠税的追缴工作，管户移交后的主管国税机关应积极配合做好清欠工作。
上述地方财政厅相关负责人还表示，虽然中央和地方收入过渡分配方案未出台，但以2016年为基数的可能性不大，一般会以以前年度作为基数。
为杜绝地方做大“基数”行为，通知明确指出，对增幅明显异常的地区，在核算2016年中央与地方增值税分配时，对超出合理增幅部分予以扣回，先扣减增值税基数返还，不够的还要扣减转移支付。对收过头税、搞回溯性清税等行为要严肃处理，并依法追究有关人员的责任。
今年已经“非正常”增收的部分，将面临被退回的命运。《通知》要求各地财税部门将进行自查自纠，核实有无擅自改变纳税期限、征收过头税问题，有无以清理企业欠缴营业税为名，用不正当手段增加收入问题。那些不应在2016年1-4月征收的收入，包括擅自改变纳税期限征收的过头税、借清理企业欠税之名虚增的收入，将“必须立即退付给纳税人”。
