十二届全国人大常委会第十六次会议8月29日表决通过了修订后的《大气污染防治法》，新修订的法律将于2016年1月1日起施行。“《大气污染防治法》为新《环保法》通过之后修订的第一部环保单项法，意义重大。”全国人大常委、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅对21世纪经济报道记者介绍，虽然这次修法进步不小，但也留下了不少遗憾。
十二届全国人大常委会第十六次会议8月29日表决通过了修订后的《大气污染防治法》，国家主席习近平签署主席令予以公布。新修订的法律将于2016年1月1日起施行。
现行《大气污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做过两次修订，目前进行的为第三次修订。
修订后的《大气污染防治法》共设8章129条，除总则、法律责任和附则外，分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作了规定。
“《大气污染防治法》为新《环保法》通过之后修订的第一部环保单项法，意义重大。”全国人大常委、中科院科技政策与管理科学研究所所长王毅对21世纪经济报道记者介绍，虽然这次修法进步不小，但也留下了不少遗憾。
王毅强调，这次《大气污染防治法》修订，也为正在修订的《水污染防治法》提供了一定的经验和教训。“从修法程序上来说，应尽可能地将专业问题在修订草案上人大常委会审议之前，也就是在人大环资委和国务院法制办环节解决，这样才能保证提高修法质量。”
此次修法的四大进步
在8月29日下午全国人大办公厅举办的新闻发布会上，全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东介绍，在立法过程中主要是根据目前大气环境污染严峻形势，根据中央提出的加快推进生态文明建设的精神，对《大气污染防治法》做了一些修改，此次修法进步主要体现在四个方面。
童卫东指出，首先这次修法主要是以改善大气环境质量为目标，强化地方政府的责任，加强对地方政府的监督。
为此，《大气污染防治法》明确国务院环境保护主管部门可以对省级政府进行考核，省级政府可以制定办法对地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。同时对未达标城市要制定限期达标规划，向同级人大报告，加强了对地方政府在环境保护、改善大气质量方面的责任。
“第二，这部法从坚持源头治理，从推动转变经济发展方式，优化产业结构、调整能源结构的角度完善相关的制度。”童卫东介绍。
童卫东解释，“大家知道，大气治理比较难，现在很多手段是末端治理，成本高，大家的意见大。这次大气污染防治法的修改加强了从源头治理，从制定产业政策、能源结构，从燃煤的质量，从机动车污染治理等几个方面都体现了源头治理。”
童卫东以燃煤的使用为例，《大气污染防治法》规定要提高燃煤的洗选比例。“因为我们国家主要能源是煤炭，短期内这个能源结构难以改变，所以加强对煤炭的洗选，优化煤炭的使用方式，推广煤炭清洁高效利用。”
“第三，抓主要矛盾，解决突出问题。”童卫东指出，对目前大家反映的、现在大气污染的主要污染源来源于燃煤、工业、机动车，对这方面这部法律都做了有针对性的非常具体的规定，尤其是对重点区域联防联治、重污染天气的应对措施也做了明确要求。
第四，加大了处罚的力度。童卫东分析，现在新的《大气污染防治法》的条文有129条，光法律责任条款就有30条，这部法规定了大量的具体的有针对性的措施，并有相应的处罚责任。具体的处罚行为和种类接近90种，提高了这部法的操作性和针对性。
例如《大气污染防治法》取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的上限额，同时增加了“按日计罚”的规定。
《大气污染防治法》规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款;对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。
机动车限行未入法
在此次修订的条款中，新增的许多机动车大气污染控制的条款引人注目。
“在一些城市，机动车已成为主要甚至首要的大气污染物来源，主要的原因是机动车过多、机动车质量和油品质量存在问题。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对21世纪经济报道记者介绍。
为了从源头解决机动车大气污染问题，《大气污染防治法》修改后增加规定：一是制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求;二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。
有些人大常委会部门组成人员、部门和公众提出，中国的燃油质量标准落后于机动车排放标准，无论是国四标准，还是国五标准，部分环境保护指标如烯烃和芳烃的含量定得过高，而烯烃和芳烃是PM2.5的重要来源。因此，应当提高燃油质量标准，从源头上解决机动车大气污染问题。
同时，值得关注的是，《大气污染防治法》二审稿中对机动车限行条款最终被删除。
此前，二审稿规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制机动车通行的类型、区域和时间，并向社会公告。限制机动车通行的类型、区域和时间应当征求有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见。”
对此，有些人大常委会委员、部门和社会公众提出，限制机动车通行涉及公民财产权的行使，应当慎重;解决机动车大气污染问题，宜通过提高燃油质量、提高用车成本等方式解决;目前虽有一些地方限制机动车通行，但范围限于城市区域，授权省、自治区、直辖市人民政府规定限制机动车通行，范围太大，会影响流通，分割统一市场。法律委员会经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。
此外，《大气污染防治法》增加了规定：在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对在道路上行驶的机动车的大气污染物排放状况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。
对此，童卫东解释，法律规定某些技术手段是不是对别的技术手段造成影响、造成竞争?
“我们说，法律的表述是用遥感监测等技术手段，并没有排斥有其他的技术手段能够对环境治理监督。目前，遥感监测在不少地方性法规中已经有规定，实践中也已经有了，是一种辅助的执法手段，所以法律做了规定，最后也保留下来了。”童卫东分析。
此次修法尚留三个遗憾
不过，诚如多位专家对21世纪经济报道记者指出，此次修法距离业内呼吁的《清洁空气法》的目标还有很大差距，并留下了不少遗憾。
王毅强调，《大气污染防治法》中的一个突出遗憾是没有理顺排污许可证、总量控制、达标排放、环评、三同时验收等基本制度之间的逻辑关系，另一个突出遗憾是现行的重点区域联防联控制度难以操作。
王毅介绍，《大气污染防治法》第五章确定的联防联控制度主要是把实践中一些工作机制固化，主要包括定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治;重点区域对大气环境质量产生重大影响的项目，区域内应当及时通报有关信息，进行会商;并可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。
“从操作的实际来看，这套工作机制的作用很有限。”王毅分析，单靠工作机制改革是不够的，必须进行体制层面的改革，落实机构和人员的问题，建议未来在立法中明确尝试设立一些区域(包括流域)的环保派出机构，建立区域环境综合管理体系，统筹区域大气污染防治。
此外，常纪文分析，此次通过的《大气污染防治法》仅仅规定了重污染天气的机动车限行问题，回避了非重污染天气下机动车限行这一争议性问题。
