为深入研究这一问题，近日，中国金融四十人论坛旗下的上海新金融研究院在上海召开了闭门研讨会，会议主题为“中国银行业法律框架与再立法”。来自政府机构、商业机构和学术机构的专家学者参与了研讨。与会专家认为，为了统一规范金融机构的行为，有必要完善银行业的法律制度，制定一部统一的银行业法律。
对银行业金融机构进行统一界定和分类
银行业金融机构与非银行业金融机构的区别在于能否吸收存款。在我国的金融机构分类中，商业银行、信用社、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司均可吸收不同范围的存款，可以归类为银行业金融机构。金融监管的目的是防范负外部性，而负外部性主要来自于负债方，银行业金融机构对存款人即是负债方。
在银行业金融机构中，商业银行、信用社可以吸收储蓄存款、办理结算，能创造存款，负外部性更强，可归类为“银行”，严格审慎监管。并且，银行还可以进一步划分为全国性银行和区域性银行。全国性银行名称不带地理名称，只有商号，可在全国设立分支机构，有较高的实缴资本等要求。区域性银行只能在一定的行政区内经营，一般为一个城市或一个县域。
财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等只吸收有限范围内的存款，外部性较弱，可适度监管。例如可限定其存款范围为额度50万元以上，其资产业务可根据风控能力和专长分别侧重于信贷、住房按揭、融资租赁、汽车信贷、消费信贷等。并且这些机构本质上并没有太大差别，应该简化机构名称和种类，统称为“金融公司”，统一监管。
就银行业金融机构的特点而言，其是用存款的方式吸收资金，用自己的名义做债权性的资产业务和一些服务性业务。因此，可以采用以负债业务决定市场准入、以资产业务统一监管标准。在市场准入时，监管部门可以按牌照申请人的条件批准其经营部分或全部资产业务。具体而言，资产业务可以划分为：贷款类、融资租赁类、支付结算类、中间服务类和同业类等五类。
合并《商业银行法》和《银行业监督管理法》
从我国立法情况来看，全国人大的立法任务特别重，单独领域立法很难排上日程，如果没有纳入立法规划，在五年之内就基本上不可能单独立法。而在规范银行业金融机构方面，中国同时存在《商业银行法》和《银行业监督管理法》，这是历史原因导致的，并不是理想状态。现在《商业银行法》修订已经列入规划，从节省立法资源角度出发，可以将《商业银行法》和《银行业监督管理法》合并，制定统一的《银行业法》。这样既能节省立法资源，也有助于解决实际问题。
具体而言，制定《银行法》应遵循以下原则：
首先，立法指导思想要从机构立法转向功能立法。近年来，很多非银行机构或类银行机构开展的业务与银行、信托等业务其实非常相似，甚至完全相同。但是，目前的监管方式是按机构监管而不是按业务监管，只要该机构未向监管部门申请牌照，就不会被纳入监管部门的监管范畴，形成监管真空。同时，一些本质相同的业务(如融资租赁和金融租赁、保理和商业保理)，也因归属不同机构类型而被不同部门监管，导致监管机构竞相创造权力。此次修法应当从机构监管过渡到行为监管和机构监管并重，消除监管真空，实现统一监管。
其次，分类持牌管理与修法同步改革，实现商业银行差异化监管。目前，银监会把银行业金融机构分为19类，加入民营银行后就是20类，分类如此详细，但必要性却很小。一方面，无论规模、管理水平和风控能力如何，银行只要拿到一个牌照，就可以开展所有业务，不符合银行机构千差万别的现实;另一方面，对银行的分类、监管办法和指标基本按照规模和股东身份进行，不符合市场化要求。此次修法应推动分类持牌管理，对银行业要根据其资产经营类别分类发牌照。对于风控能力较弱的银行，应该限制其业务范围，待其业务能力发展到一定程度后再进行升级，必要时也可给予降级处理。
最后，修法主体需要改变，修法频率应适当加快。为了制定更全面、更规范的银行业法，应该改变监管部委修法的习惯，由立法部门组织多方专家形成立法小组。当然，在这个过程中，监管部委可以充分发表意见。从国际经验来看，加拿大每两年对《商业银行法》修改一次。美国大萧条之后制定的Q条款，50年不曾改革，使得美国商业银行非常被动。我国《商业银行法》修订频率太低，用20年前制定的《商业银行法》监管现在的银行业务，非常过时，导致行业一片乱象。应该吸取教训，银行业修法频率应该有所加快，最好能建立起金融领域重大法律的定期修订制度。
具体行业的修订建议
首先，应当推动形成统一的融资租赁市场。融资租赁是一种物权与债权结合的融资方式，经营融资租赁的公司都可以吸收有限存款。但长期来融资租赁公司分三类规则管理：银监会审批的金融租赁公司，商务部审批的外资融资租赁公司和商务部、国税总局审批的内资融资租赁公司。监管主体不同导致同样的业务，既可能被定义为金融业，也可能被定义为商贸流通业，包括财务制度和缴纳的税收也不同，市场管理极为混乱。统一规范为(博客,微博)以融资租赁业务为主的金融公司牌照有利于规范市场行为、公平竞争。
另外，应当允许财务公司转为银行。财务公司是由企业内部银行转化而来，名义上财务公司至今还在办理集团成员的存款、结算、贷款业务，但实际上早就拓展到外部，同时财务公司的存款也在上缴存款准备金。当前财务公司股权也已社会化，应该允许满足银行条件的财务公司获取银行牌照，这样会增加一些有特色的专业性银行供给。但是，财务公司升级为银行的监管，要慎之又慎，升级为银行后就要按照银行来监管，不能升级成银行后，还按照原来的财务公司来运作和监管。
对互联网金融等新兴金融，以及小额贷款、融资性担保等地方金融，法律上应有原则性规定。这次修法过程中，可能不能制定涵盖所有机构和功能的统一银行业法，但至少要向金融机构、监管部门提供依法经营和依法监管的基础。比如，互联网金融发展方兴未艾，前景不明，这些机构的经营完全无法可依，对这些机构的监管也无明确的法律授权。没有法律授权，监管部门实际上就无法对这些(准)金融机构设置限制性规定或处罚，而有时为保护投资者利益，维护金融稳定，这种管理又非常必要。这些问题应在此次修法中得到原则性解决。
