在分级办学分级管理的制度理念指导下，在教育投入上恰好不能实行对等的分级负责，需要国家整体的制度设计和安排。
■李秉中
中共中央、国务院近日印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。”那么，财政性教育经费占GDP4%的目标如何实现？从2004年-2009年连续6年中央财政支出中教育投入占全国教育投入的比较看，笔者认为，除了决心和态度外，还有一个国家的科学制度安排问题。
从对2004年-2009年中央财政支出中教育投入占全国教育投入的比例等相关数据的比较中可以得出如下结论：（1）全国每年财政支出中近60%来自中央财政，但全国教育支出中来自中央财政的最高年份也只有不到17%。也就是说，40%的地方财政支出中要承担83%的教育经费。（2）全国教育支出占全国财政支出的比例每年约在15%和16.3%之间，而中央教育支出占中央财政支出的比例最高的年份即2009年也才达到4.51%，2010年中央预算教育支出也才占到4.63%。也就是说，中央与全国平均相比，起码少了11.8个百分点。
笔者认为，在分级办学分级管理的制度理念指导下，在教育投入上，恰好不能实行对等的分级负责。这是因为，义务教育是整个教育体系支出中的大头，就其根本责任而言，不仅仅是地方政府的义务，更是一个国家的义务，需要国家整体的制度设计和安排。如果中央财政始终用转移支付方式补助地方上的义务教育，而大量的投入依然依靠省级以下财政，40%的财政支出总量中怎么可能完成GDP的4%？
再者，如果不调整教育层级上的事权责任，中央财政只直接负责部属高等院校，结果是，尽管每年两三万亿的税收返还和转移支付下划地方，但地方得到中央投入的教育支出还达不到合理支出的比例。尽管每年“两会”财政报告中，中央的教育投入很鼓舞人心，与上年比较增长幅度很大，例如，2004年中央财政教育支出比上年增长24.67%，此后每年增长16.83%、53.88%、76%、49%、23.6%。但由于基数太低，2004年仅是299.45亿元，所以纵向上与上年相比增长幅度很大，但横向上中央财政教育支出占中央财政支出的比重与全国平均数相比，每年都低12—13个百分点。
另外，据2008年全国教育经费执行情况统计公告显示，2008年北京市小学、初中生均预算内公用经费与处于倒数前三位的省份比较，前者分别为后者的11.75倍和9.95倍，11.13倍和9.84倍，10.59倍和9.07倍。2008年上海市小学、初中生均预算内教育事业费与最低的两个省份比较，前者分别为后者的7.93倍和6.35倍，7.02倍和6.70倍。
当今世界，接受公平的义务教育已成为发展的主流，许多国家都把义务教育视为国家统筹的事务。例如美国，州政府采取的水平补助、基本补助，使得不论学区的贫穷和富裕，都可以得到大致相同的生均教育费，目前州级政府承担的教育经费已经超过学区承担的比例。近些年，联邦政府还采取了一系列措施，将义务教育权限上移，呈现出一种中央化的趋势。法国中央财政把义务教育教师工资直接划拨到教师的个人账户，从而承担了70%以上的义务教育经费。德国州一级政府承担了75%份额的义务教育经费，并且也是以承担教师工资的方式予以实现的。日本中央财政负担了全部义务教育半数以上的经费，包括教师工资、学生补助和奖励、学校基本建设费、设备设施图书经费等，此外还承担了全部的教科书经费。在此，笔者提出如下建议：
——将义务教育明确为国家性事务，同时测算教职工报酬、校舍设施设备、教科书、日常运转经费等，颁行国家标准并允许地方颁布地方标准。国家基准额支付由国家统筹，或学习日本，全部支出由国家和地方各承担半数；或学习法国，教职工报酬由中央财政直接划入个人账户。
——不再使用高于财政经常性收入的提法，并将基数增长法改为同级财政支出比例法。这是因为，财政经常性收入是个不确定的概念，往往在经常性与非经常性上难以区分。教育经费不能依据财政经常性收入的高低来确定，不论发达地区或欠发达地区都不能因为客观因素而随意减少。那么，教育拨款到底占同级财政多少比例为合理呢？2009年我国GDP是335353亿元，全国财政支出 75873.64亿元，占GDP的22.63%；财政收入68476.88亿元，占GDP的20.42%。按倒推方法测算教育支出的合理比例，GDP的4%为13414亿元，是财政支出的17.68%，是财政收入的19.59%，也就是要保证财政收入当中的20%用于教育。财政支出一般高于财政收入，如果按财政支出占GDP的22%测算，22%的18%则是4%。因此，无论从理想和现实的角度，都可以立法确定：各级财政的教育拨款不能低于本级支出的18%。
——规范财政性教育经费的用语。财政性教育经费与预算内教育拨款的区别在于，除预算内教育拨款外加上教育费附加、企业办学支出和中小学校办产业的减免税。如今企业办学纷纷划转地方，中小学也相继退出产业领域，就应规范为：预算内教育拨款和教育费附加合并称之为教育拨款。
（作者系贵州省贵阳市教育局局长）
《中国教育报》2010年9月21日第4版
